引言
宏观经济管理活动是一种有组织的社会经济活动。而社会经济活动是由所有物质生产部门和非物质生产部门组成的一个协调发展的有机整体,是一个庞大的系统。要对其进行有效的宏观管理,不仅要确立明确的目标,使用一切必要的手段,而且还要相应地建立一整套组织机构,作为行使宏观管理职能的主体。由于它与庞大的社会经济系统是相对应的,因此,这一整套组织机构也形成体系。
宏观经济管理组织体系概述
宏观经济管理组织体系的结构
政府的经济管理职能,是政府行政管理总体职能的重要组成部分。政府作为社会的上层建筑,它对整个社会的经济管理(包括各种所有制形式的经济成分)是政权对经济组织的关系,政府代表国家政权来行使经济管理职能。
与此同时,从国家作为全民生产资料的所有者角度看,它与国有资产又是所有者与经营者的关系,政府代表国家对国有企业的资产行使产权管理职能。因此,在宏观经济管理的组织体系中,应当将政府作为政权代表的职能和作为产权代表的职能区分开来。
在旧的经济体制下,由于没有作这种区分,政府的社会经济管理职能是三位一体的,即经济管理主体所有权主体和经营主体合而为一,相互混淆。这就产生了两个弊端:一方面政府作为政权代表管理全社会的经济活动,其职能作用覆盖面之广、力度之深,淹没了政府作为产权代表的职能,造成忽视国有资产保值增值,国有资产流失严重的现象大量存在;另一方面,各部门各地区又以产权代表的身份,直接干预、甚至包办国有企业的生产经营活动,造成企业没有自主经营权,既缺乏自我约束机制,又缺乏发展机制。
这两方面弊端的后果是严重削弱了全民所有制经济的主导作用和国家宏观调控能力。在新的经济体制下,要消除上述弊端,就必须在宏观经济管理组织体系的结构上,明确地划分出两大部分:一部分是政府作为政权代表管理社会经济的职能体系;另一部分是政府作为产权代表管理国有资产的职能体系。坚持政府的社会经济管理者职能与国有资产所有者管理职能相分离的原则,逐步建立健全以所有权管理为内容,从中央到地方的国有资产管理体系。
产权代表职能体系的三个层次
随着经济体制改革的逐步深入,国有资产管理已成为政府的一项重要经济管理内容。政府作为国有资产的所有者,行使产权代表的职能,在组织体系上,分为三个层次。第一个层次是政府的国有资产管理部门。年成立了国家国有资产管理局,成为现阶段国有资产最高层次的产权管理组织。
它代表全体人民对全民所有的资产行使管理权,其基本职能主要是:制定各种有关国有资产管理的政策、制度、方法,并监督检查这些政策、制度、方法的实施状况;审批国有资产所有权的更动,以及国有资产的重组与合理流动;保证国有资产完好与增值,充分发挥国有企业在宏观经济发展总量与结构中的主导作用等等。第二个层次是国有资产经营公司。由于国有资产管理局是政府的一个行政机构,不便直接从事投资、参股、经营等活动。
根据国有资产所有权和经营权可以适当分离的原则,在国有资产管理局之下,分门别类地设置国有资产经营公司,由它来从事国有资产的经营活动。各类国有资产经营公司有固定的机构、明确的责任、统一的规则,以便从宏观上总揽国有资产经营权,贯彻国家国有资产管理局制定的方针、政策,并对其负责。下第三个层次是基层经济主体。
国有企、事业单位是国有资产的微观基础,是具体经营国有资产的基层单位。以往我们常说他们是法人,其实,由于我国法人制度很不健全,在许多情况下,他们并不具有真正的法人性质。例如国有企业,在旧经济体制下并非产权主体。企业长期亏损,却不能破产,国家采取种种政策进行“输血”扶持,也可以任意干预企业活动,企业不能对自己的行为负责。
其中一个很重要的原因就是企业财产与国家财政间界限模糊,企业产权的边界不确定,实际上没有能力对经营后果负财产责任。在新经济体制下,改变这种状况的具体办法之一,就是对经营性国有资产产权,进行双重产权构造,在明确最终所有权主体的同时,确定法人所有权。在明确最终所有权与法人所有权之后,明确企业的经营权。
政府作为政权代表是宏观经济管理的主体
首先,政府作为上层建筑的主要构成部分,对社会经济发展具有一般保障作用。同时,我国又是以生产资料公有制为主体的国家,政府保障作用不仅体现在公有制经济上,而且也体现在各种经济成份上,即对整个经济基础的宏观管理上。
其次,社会主义市场经济体制的建立,意味着生产社会化程度提高和社会经济联系的广泛发展,这就要求经济协调运行。这里起主要作用的是市场机制,此外,还要靠宏观调控。马克思曾说:“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动,都或多或少地需要指挥,以协调个人的活动,并执行生产总体运动一不同于这一总体的独立器官运动一所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己,一个乐队就需要有一个乐队指挥。”
我国政府的性质决定她是全体人民利益和意志的代表,具有组织社会化生产的权威,有条件成为协调社会经济活动的总指挥部。总之,政府作为政权代表管理宏观经济,既是国家职能的体现又是社会化大生产的内在要求。政府所具备的管理宏观经济的条件是其它任何社会组织都不能具备的。因此,政府在宏观经济管理中的主体地位也是不可替代的。
搞好宏观经济管理的辅助系统
在宏观经济管理的组织体系中,建立为管理主体服务,对主体起支撑、扶持作用的辅助机构是十分必要的。如果没有辅助机构,宏观经济管理主体便很难发挥其应有的作用和取得较好的效益。这些辅助机构主要是信息机构、咨询机构、监督机构、行业协会等。建立健全由这些机构所形成的辅助系统,充分发挥其功能,必然会增强宏观经济管理的科学性和效益性,从而为国民经济按既定目标,持续、稳定、协调地发展和良性循环提供保障条件。
宏观经济管理组织体系的性质
执行宏观经济决策的指挥系统
宏观经济管理体系的核心是政府各经济管理部门。它属于国家行政机关,而国家行政机关是国家权力机关的执行机构。由国家权力机关所决定的宏观经济管理的大政方针,通过政府的经济管理部门去贯彻执行。
依据宪法和法律的规定,政府经济管理部门制定行政政策和措施,发布决定和命令利用各种有效手段、通过不同方式、对宏观经济的行政事务进行组织、领导、协调、指挥和管理,最终使宏观经济的大政方针决策得以实现宏观经济管理体系核心以外的部分不是行政机构,但它们对政府经济管理部门行使职权起着支撑作用,各自形成相对独立的系统,其活动也都是紧密围绕着宏观经济管理核心展开的,为宏观经济管理核心的有效指挥活动,提供各自的职能性服务。
宏观经济管理核心发出的控制指令及行政措施,是国家管理经济意志的集中体现,是各支撑系统及宏观经济活动的主要依据和基础。因此,它具有双重的指挥作用。由宏观经济管理的核心系统与支撑系统组成的宏观经济管理体系,不仅具有指挥的性质,而且还具有组织宏观经济活动运作的性质。
组织宏观经济活动的运作系统
宏观经济管理的组织体系肩负着管理宏观经济运行全过程的重任,管理过程既是整个组织体系行使职能的过程,也是具体的操作过程。从宏观经济管理目标的制定开始,经过颁布政策措施、协调控制、监督检查、信息反馈等具体操作过程,使实际的宏观经济活动不偏离预期目标而正常稳定地运行。
结语
宏观经济管理的组织体系中的每一子系统,都是整个体系运作的不可缺少的环节无论哪一个操作环节出了故障,都会对宏观经济活动产生或大或小、或直接或间接的影响。如果离开了这些环节,不但谈不上达到预期目标,而且也谈不上有效地组织宏观经济活动。以往的经验就在于忽视某些子系统的健全和完善,使整个管理过程的操作不完整。