《北京市优化营商环境条例》的出台，放宽了对经营范围的限制，明确经营主体一般经营项目可依法自主选择，无需在营业执照经营范围中记载。在此背景下，如何定性实际工作中遇到的“超范围经营”问题，如何厘清“超范围经营”的查处职责，如何避免市场监管人员因未及时发现“超范围经营”问题被追责问责等事件发生，还需认真研究思考。
一、近期发生的“超范围经营”违法案例
随着商事制度改革的不断推进，“超范围经营”问题也随之不断滋生。现列举近期发生的4起“超范围经营”典型案例，供大家参考。
案例1：年1月，市民投诉一家便利店涉嫌超范围销售医用口罩。经当地市场监管部门现场核实，该店办理了销售日用品的经营执照，且销售的口罩为一次性日用口罩，因此，当地市场监管部门给予市民的答复是该便利店不存在超范围经营问题。
案例2：年12月，市民举报某餐饮店超范围经营。经查实，该店许可经营项目范围内不含“自制饮品制售”，却通过线上和线下提供自制饮品制售服务，属于超过许可经营项目范围从事食品经营的行为。市场监管部门对该店作出如下处罚：1.当事人许可经营项目发生变化，未申请变更经营许可，依据《食品经营许可管理办法》规定予以处罚；2.当事人作为入网食品经营者，未按照许可的经营项目范围从事食品经营的行为，违反了《网络食品安全违法行为查处办法》，依据《中华人民共和国食品安全法》予以处罚。
案例3：年2月，执法人员对某医疗器械企业进行检查，该企业医疗器械经营许可证许可事项范围为“、…”，执法人员检查其销售票据时，发现存在销售范畴医疗器械的记录，当事人擅自扩大经营范围，违反了“医疗器械经营企业擅自扩大经营范围”规定，依据《医疗器械经营监督管理办法》，执法人员对该公司予以处罚。
案例4：年1月，某镇政府组织安全检查时发现辖区某科技文化公司涉嫌超范围从事住宿服务，并将上述情况函告当地市场监管部门。经现场核实，该公司只办理了营业执照，未办理公共卫生和旅馆业特种行业等相关许可，却从事住宿经营活动。市场监管部门立即将上述违法线索移送公安和卫健部门，并向镇政府复函。
二、对传统意义上“超范围经营”的理解和定性
对于“超范围经营”的理解和定性，市场监管系统内部一直存在很大争议，笔者本着尊重历史传统的原则，基于方便基层执法的考虑，将目前系统内认同率较高、且实操中普遍采用的理解和定性，进行简要分析和细化归类，便于基层执法人员操作使用，以减少执法盲区，避免执法混乱。
（一）对传统意义上“超范围经营”的理解。“经营范围”指国家允许经营主体生产和经营的商品类别、品种及服务项目，是经营主体业务活动范围的法律界限。而“超范围经营”是指经营主体超出登记机关核准的经营范围从事经营活动的行为。“经营范围”分为一般经营项目和许可经营项目，一般经营项目指不需批准，经营主体可自主申请的项目；许可经营项目是指经营主体从事的经营项目，依据相关法律法规，应当报经有关部门批准的项目。因此，“超范围经营”又分为“超一般经营范围”和“超许可经营范围”两种情形。
（二）对传统意义上“超范围经营”的定性。区分“超一般经营范围”和“超许可经营范围”两种情形进行定性。
“超一般经营范围”：指超出营业执照登记的经营范围从事一般经营项目的行为，属于市场主体登记法律法规规制的行为。准确地说已经不能再称之为“超范围经营”，而应叫作“擅自改变登记事项”。《公司登记管理条例》和《个体工商户条例》规定，“经营范围”属于“登记事项”，经营主体未经登记机关变更登记，擅自从事超出营业执照记载的经营范围事项的经营活动，构成擅自改变登记事项的违法行为。对于其他类型的经营主体，也有相对应的规定。年4月，《北京市优化营商环境条例》的颁布实施，明确了各类市场主体经营范围除记载主营项目、前置审批项目、“先照后证”项目外，可不登记其他具体经营项目；需要登记具体经营项目的，可按照《国民经济行业分类》“大类”登记经营范围，也可在经营范围库选择具体经营项目。也就是说从事一般经营的项目，可以自主选择，无需在营业执照经营范围中记载。因此，目前已不存在“超一般经营范围”的问题。如案例1。
“超许可经营范围”：指超出核准登记的经营范围，从事应当取得相关许可方可从事经营活动的行为，属于许可管理规定规制的行为，应由相关许可部门依法查处（《无证无照经营查处办法》第五、七条有明确规定）。还要注意区分两种情况：如未取得相关许可，应按“无证经营”定性；如已取得许可，但超越了许可事项范围或项目的，则违反了“有关许可载明的许可事项发生变化未按规定申请变更”规定。如案例2和3；如许可内容和项目不属于市监职能范畴的，应依法移转到相应的许可或主管部门，如案例4。同时，对于案例2中关于餐饮店超许可范围销售自制饮品的问题，属于有许可但超越许可范围的，在日常执法办案时还要区分“线上”和“线下”两种情况：对于“线上”的，目前通常会依据《网络食品安全违法行为查处办法》中“入网食品生产者超过许可的类别范围销售食品、入网食品经营者超过许可的经营项目范围从事食品经营的，依照食品安全法第一百二十二条的规定处罚”；对于“线下”的，则习惯定性为“食品经营许可证载明的许可事项发生变化，食品经营者未按规定申请变更经营许可”，并依据《食品经营许可管理办法》先责改再处罚的柔性执法理念去实施。另外，要运用好经营项目涵盖和替代原则，对于经营者已获得食品安全风险等级较高的经营项目，则无需申请即可从事部分食品安全风险等级较低的经营项目。
三、对“超范围经营”的思考和建议
针对当前市场监管系统内部对“超范围经营”争议多、分歧大的实际情况，笔者结合自身工作实践，提出自己的浅显见解，旨在抛砖引玉。
一是关于对“超范围经营”的概念进行定性的问题。“超范围经营”的概念源于年出台的《民法通则》，随后年出台的《企业法人登记管理条例》和年出台的《公司法》等原工商法规也相继出现“超范围经营”的表述；《网络食品安全违法行为查处办法》和《医疗器械经营监督管理办法》也有“超过（扩大）许可经营范围”的相关内容（见案例2和3）。但随着商事制度的改革，国家对经营范围的限制逐渐放宽，目前《公司法》已删除了“公司应当在登记的经营范围内从事经营活动”的规定；继《无照经营查处取缔办法》之后，“超范围经营”的概念在《无证无照经营查处办法》中已不复存在；特别是《北京市优化营商环境条例》的出台，明确经营主体一般经营项目无需在营业执照的经营范围中记载。
另外，《食品安全法》中没有“超范围经营”的相关表述。但“超范围经营”这个概念在政府部门、司法机关和广大民众心里却根深蒂固，从本文列举的违法案例和近几年频发的市监干部因未及时发现“超范围经营”问题被追责问责的事件中可以得到印证。可见要消除当前系统内部的争议和分歧，需要从法律层面对“超范围经营”的概念重新定性，对其适用的法规重新设定，特别是要对三合一后的市场监管内部的相关法规进行整合。如近期总局公布的《食品经营许可管理办法（征求意见稿）》已明确“超越经营项目范围或主体业态从事食品经营活动的，按照《食品安全法》第一百二十二条规定处罚，与《网络食品安全违法行为查处办法》规定相一致”；同时，要顺应“先照后证”、“证照分离”的改革趋势，将主体登记和许可审批有效区分，明确一经登记的市场主体便具有一般经营资格，无需记载经营范围，特殊的经营资格则由相关部门依法审批。近日，总局起草的《商事主体登记管理条例（草案）》中，也提出“商事主体登记由行政许可改为登记确认”的相关表述。
二是关于对“超范围经营”监管职责界定和移转的问题。对于市场监管内部的争议分歧，作为基层执法人员不必花费过多时间精力去研究分析，而真正需要做的是厘清市场监管部门与其他监管部门之间关于“超范围经营”的监管职责界定。虽然国发〔〕62号文明确了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的监管原则；国发〔〕18号文对“四个谁”进行了补充，还明确了许可审批事项清单，但从近几年市场监管干部被追责的原因看，主要是因为上述文件只是《意见》而不是法。因此，从这个意义上讲，目前急需从国家层面进行立法，构建精准监管事项清单。
同时，作为基层执法人员除了要依据法定职责开展监管执法外，还要履行好“发现”和“移转”的职责。通过对照监管职责清单对检查中发现的违法行为进行鉴别，将不属于市场监管职能的违法线索及时移转相关部门。就像心理咨询师一样，需要对精神疾病与一般心理问题进行区分判断，医院，留下一般心理问题患者进行咨询服务。《无证无照经营查处办法》也明确了市场监管干部负有“及时发现”和“移转通报”的职责。因此，基层执法人员只有真正做到“及时发现、准确判断、有效监管、及时移转、依法履职”，才能有效避免被追责问责。
三是关于有效治理“超范围经营”顽症的问题。站在一个稍高层面上，讨论如何有效治理“超范围经营”顽症这个问题。标本兼治方可解决根本性问题。但对于“超范围经营”的发现和查处，只是被动治标；而通过开展宣传教育、普法警示，营造建立良好的社会环境和诚实守信的经营环境，引导经营者学法、知法、守法虽是治本之策，可其治理过程需要长期积累，非短期即能实现。而目前，实施登记信息推送、许可信息共享、信用信息公开，推动“证”“照”衔接管理、社会监督共治、信用联合惩戒，是当前一个相对有效的手段。通过实施准入告知，积极向企业履行提醒责任，告知其在取得主体登记后需按规定到相关部门办理许可审批，并承诺在取得审批前不得擅自从事相关许可经营活动；通过实施信息共享，登记部门将可能涉及许可审批事项的企业信息推送至相关主管部门，主管部门将企业办理许可情况反馈到登记部门，实现部门间相互衔接、信息共享、有效监管；通过鼓励信息公示，加大企业信息公开透明，方便社会公众知晓相应企业的许可情况和经营状况，实现社会监督共治；通过全面推行信用联合惩戒，实现“一处失信，处处受限”。
作者系北京市延庆区市场监管局
宋德兴张慧师
发布单位：中国工商出版社新媒体部（数字出版部）
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