注：本文为笔者与博士生路先锋合作完成的研究报告，尚未发表，欢迎感兴趣的学术期刊或媒体与我们联系。谢绝各类媒体转载。需要特别指明的是，本文引用的材料与数据完全来自公开来源。文中配图摄于绵阳梓潼两弹城。
军民融合是具有中国特色的概念，其产生和演变经历了较长历程。从全球经验来看，军民融合的发展可分为“军民一体化”、“寓军于民”和“先军后民”三种模式。而我国军民融合发展经历了萌芽探索期、初步发展期、调整转变期和深度发展期四个阶段。我国进一步推动军民融合发展面临政府领导、竞争、创新、金融和制度五个层面的问题。为更好地促进我国军民融合的发展，本文提出了缓解地方政府治理难题、促进军工企业和民营企业的公平竞争、改进国防保密机制、重视多元金融工具的使用和完善法规政策体系等政策建议。
一、引言
年2月24日，俄罗斯总统普京授权对乌克兰发动特别军事行动，俄乌冲突爆发。在接下来的一周里，随着冲突不断升级，俄罗斯遭到了国际社会的严厉制裁。2月27日，美欧宣布将俄罗斯80%的银行踢出环球银行金融电信协会(SWIFT)，并且冻结俄罗斯中央银行在本国的资产。可以推测，俄罗斯为了“国家安全”而发动的军事行动，很可能在经济上付出沉重代价。这不禁让我们想到，上世纪80年代里根政府推动的“星球大战”计划最终拖垮了苏联经济，并成为苏联解体的重要原因之一。抚今追昔，令人感叹。
当前中国也面临着严峻复杂的国际环境。例如，在地缘政治层面，我国当前就面临着南海紧张局势升级、中印边界冲突、朝鲜半岛核问题和涉疆涉藏问题等。发展强大的军事力量对我国而言至关重要。然而，当前中国经济正处于转型过程中，潜在经济增速持续下行。一方面是国防安全，一方面是经济增长。如何做到国防建设不拖累经济增长，同时经济增长为国防建设提供持久动力？如何避免重蹈苏联的覆辙？作为对上述问题的回应，年我国正式提出了军民融合国家发展战略。
自军民融合作为国家战略被提出后，虽然与之相关的研究文献不在少数，但要么是以短期政策研究为主，时效性较强，要么是专注于某一特定视角展开论述，全面性不足。随着我国军民融合的内涵和外延近年来都在快速变化，有必要对其展开较为全面和深刻的分析。
本文的创新之处有二：一是在分析框架上，基于对我国军民融合发展历程的回溯，我们从政府领导、竞争、创新、金融和制度五个层面分析了我国军民融合发展面临的挑战，并提出了具有针对性的政策建议；二是突出分析军民融合发展的融资机制，在借鉴国外军民融合发展融资模式的基础上，我们梳理了我国军民融合现有融资模式的不足，并从风险基金投资、创业基金投资、股票市场、债券市场和信贷市场五个层面提出了较为全面的对策建议。
本文余下部分的结构安排如下：第二部分梳理军民融合概念的产生和演变过程；第三部分总结外国军民融合发展的典型模式与经验教训；第四部分回顾军民融合在我国的发展历程；第五部分厘清我国军民融合发展面临的问题和挑战；第六部分提出促进我国军民融合发展的政策建议。
二、军民融合概念的产生及演变
军民融合的思想在中国古而有之。早在西汉时期，统治者就善于使用屯田制将农民、士兵和商人结合在一起，为军队提供后勤支持。新中国成立后，军民融合的官方表述经历了长期的演变过程，反映出我国党和政府对国防工业与经济建设发展规律的认识在与时俱进。
建国初期，尤其是抗美援朝结束后，国内外形势趋于缓和。年，毛泽东指出，“要注意学会军用和民用的两套生产技术，要有两套设备，平时为民用生产，一旦有事，就可把民用生产转化为军用生产”。在毛泽东这一思想的指引下，主管军工生产的第二机械工业部提出了“军民结合、平战结合、以军为主、以民养军”的国防工业“十六字方针”。
年，邓小平明确提出了“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军"的十六字方针[2]。这一方针与毛泽东时期有一个重要变化，即从“以军为主”到“军品优先”，这意味着在优先保证军品科研生产任务的同时，大力发展民品生产，扩大国防科研成果转民用。实际上，“军品优先”的概念与同一时期提出“军转民”不谋而合。后者在国内外一般被认为包含两个方面，一是“军事工业由单一军品生产转向包括军民和民品在内的多种产品生产”，二是“军工生产能力部分转向民用生产”。
年，江泽民进一步提出“寓军于民”的思想，重视促进军事科技与民用科学技术相互促进、交叉转化和资源共享。
年，党的十七大提出，要走出一条中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。与“军民结合”和“寓军于民”不同的是，军民融合是一种发展方式、发展途径，根本目的是把军民资源尤其是军用、民用技术两种资源最大限度利用起来，使得军民高科技产业都出现空前的跨越式发展。值得一提的是，“民参军”概念也在这一时期被提出并得到传播，它指的是民营企业参与军工企业科研、生产、股份制改造和人才招聘的过程。
年，中共中央政治局会议将军民融合上升为国家战略。年党的十九大明确提出，要“形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。”与“军民融合”相比，“军民融合深度发展”的层次更高，它不仅是一种发展方式和发展途径，也是一种将富国和强军有机结合的发展战略，这是我国党和政府对国防和经济两大建设协调发展规律的最新认识。
三、国外军民融合的典型模式与经验教训
据斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）统计，在年全球前家军工企业中，美国有41家、俄罗斯有9家、英国有7家、法国有6家、中国有5家、日本有5家、德国有4家。如表1所示，以上国家的军民融合发展模式可以分为三种。我们选取有代表性的美国、日本和俄罗斯进行介绍。
1、美国：军民一体化
美国军民融合发展历程可分为冷战时期和冷战后两个阶段。在冷战时期，美国根据“先军后民、以军带民”的政策建立了“军民分离”的国防采办制度，使得军工市场几乎完全独立于民用市场。冷战结束后，为解决武器装备产能过剩和国防科技研发投入不断扩大的问题，美国通过不断出台支持军民融合发展的相关政策，大力推动“军民一体化”。在21世纪初，美国基本实现了国防工业和民用工业的融合。具体来看，美国的“军民一体化”主要有以下做法：
一是设立专门机构，制定战略规划。美国国防工业军民融合的最高决策机构是国会（USC）、总统国家科学技术委员会（NSTC）以及总统科技政策局（OSTP）。为实现国防工业机构的高效协同运行，美国在年代先后成立了“技术转移办公室（OTA）”和“国防技术转轨委员会（NDTTC）”。前者牵头管理军民两用技术的转移，后者则专门指导与协调军民一体化改革的推行。美国先后制定《国防转轨战略》、《国防科学技术战略》、《国防工业基础转型线路图》等宏观构想，同时也出台了技术转移计划、技术再投资计划、军民两用科学技术计划等具体计划并部署实施。
二是采取“政策先导+市场化运作”的金融支持模式。政策先导体现在公共金融的支持上。美国国防部成立高级研究计划局（DARPA），每年投入国防总研发费用的4%~6%支持军民两用技术的研发，同时设立小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR）。另外，美国政府还综合使用研发项目拨款、税收减免、延期纳税、出口退税和加速折旧退税等手段对军工企业提供支持。
市场化运作则表现为美国发达资本市场的支持上。如表2所示，在风险投资方面，美国政府同样采用了税收减免和优惠政策，并通过小企业管理局（SBA）为风险资本提供担保。在创业投资方面，高级研究计划局设立了快速创新基金（RIF）。美国军工企业也积极通过资产证券化发行债券融资，依靠财团支持在股票市场上融资，并且在联邦储备银行和进出口银行的支持下获得长期低息贷款。根据公开财务报表测算，年美国前五大军工企业债券融资、股权融资、银行贷款占比分别为52%、31%、16%。
三是军品生产与民品生产的高度融合。美国军民一体化模式最主要的特征是军品与民品能够做到联合研发和生产，生产流程、人员、材料等资源的共享程度高。美国前五大军工企业的军品和民品生产联系密切，民品收入占比也相当高。根据SIPRI统计，波音公司的各类军用飞机和民用客机、货机就能做到在同一生产线上进行，民品收入占比高达45%。通用动力公司将先进的船舰系统与高附加值船舶结合在一起生产，民品收入占比达到32%。雷神公司更是超越传统的航空业和造船业，将军用雷达技术和夜视系统运用到商业捕鱼和民用夜视技术中。
2、日本：寓军于民
在二战后很长一段时间内，日本在《美日共同安全条约》的保障和约束下只专注于经济发展。年，日本政府颁布了《国防装备和生产基本政策》，提出最大限度利用民间企业的开发能力和技术能力。此后日本逐步走上了“寓军于民”的发展道路。日本的“寓军于民”主要有以下做法：
在决策方面，日本政府、军方和民间之间频繁互动。国防事务由内阁总理大臣亲自掌管，任何有关武器装备发展的规划和项目一律由其亲自审批。经济产业省是管理、协调军工生产的职能机构，负责制定与国防工业发展与管理有关的重大方针政策。武器装备发展和采购计划的监督执行由防卫省具体负责。此外，在政府和企业之间，存在一批民间组织团体，例如并称“日本三团体”的“日本经济团体联合会”、“日本商工会议所”和“经济同友会”，它们通过恳谈、联谊的方式与政府部门和军方进行协商讨论，并以建议书的形式提出决策咨询建议，连同政府部门和军方的意见，在经过内阁会议进一步协调后提交给国防会议审议。
在生产和技术创新方面，日本民间军工企业发挥着举足轻重的作用。在日本，军品收入占总收入超过10%的企业，被列为重点军工企业。根据SIPRI统计，有三菱重工（13%）、川崎重工（16%）、石川岛播磨重工（10%）等。日本前17家军工企业承包了防卫省95%的装备研制和生产任务，其他多家小企业通过承包、分包等方式获取军品配套产品的科研生产合同，总装厂和众多负责制造零部件的小工厂形成以若干大企业集团领头组成的军工产业群。在研发上，这些军工企业拥有大量的军工企业科研院所，它们有些军工科研能力远远超过日本军方，并且拥有更悠久的军工科研历史。
在融资方面，政府财政、政策性金融机构、资本市场和国际资本协同发力。首先，日本政府对军工企业实行“倾斜减税”，例如年日本改革了研发税制，大幅提高了特别实验研究的税收优惠；其次，为了吸引大量中小型科技企业参与到军民融合产业发展中，日本通过政策性金融对参与军工产业的民企实施金融优惠，为中小科技企业减免6%的研发经费；再次，日本鼓励中小企业公开发行股票和债券、引入风险融资，在主板市场外设立二板市场，设立设备租赁业务等直接融资模式；最后，日本积极与美国开展技术合作，不仅带来研发能力的提升，还引入了国际资本。
3、俄罗斯：先军后民
前苏联解体后，俄罗斯出台了一系列与军民融合有关的法律法规促进本国“军民融合”。但从效果上看，俄罗斯军工生产的潜力并未得到充分发挥。根据SIPRI统计，年全球百强军企中俄罗斯虽然占9家，但军品收入仅占全球军工百强总销售额的5.0%，民品收入更低，仅占0.8%。
俄罗斯“军转民”发展缓慢，军工企业难以实现多样化生产。“军转民”是俄罗斯“先军后民”模式的核心所在，而实现多样化生产则是“军转民”的主要任务和目标。~年，俄罗斯“军转民”事业基本处于停滞状态，民品及军民两用技术产品产值在国防工业总产值中所占比重从年的33%下降到年的17%[9]。导致出现这一局面的主要原因如下：一是周边持续的紧张局势使得俄罗斯的国防工业综合体仅仅依靠军品生产就已达到产能极限，无意进行民品生产；二是俄美在军事战略领域的激烈竞争使得俄罗斯不得不将大量资金投入到新武器研发中。
俄罗斯军民融合进程深受资金不足所累。从叶利钦时期起，俄罗斯军民融合发展就一直受到国家财政能力的困扰。普京上台后，为解决资金短缺问题，俄罗斯政府曾引导企业组成了集“科研设计—生产—金融—贸易—保险”于一体的金融工业集团，还专门成立了“军事工业出口银行”，并且尝试在军工企业的军转民过程中增加私人投资的份额，实行军工企业证券私有化，引入国外投资等。但受各种因素影响，俄罗斯军民融合的金融支持明显不足，融资结构仍以财政投入和科学技术发展基金为主。
四、中国军民融合的发展历程
自建国初期以来，我国的军民融合经历了多个发展阶段，分别是以“军民分离”为特征的萌芽探索期、以“军转民”为特征的初步发展期、以“民参军”为特征的调整转变期和以“军民一体化”为特征的深度发展期。
1、萌芽探索期：20世纪50年代初~20世纪70年代末
经过抗日战争、国共内战、 等一系列战争后，我国从年代中期开始把重点放在国家建设上。年，毛泽东在《论十大关系》中指出，只有把经济建设发展得更快了，国防建设才能够有更大的进步。毛泽东更加具体地提出，要将“一五”期间（～年）占国家预算30%的军政费用，在“二五”期间（～年）降至20%左右，以便抽出更多的资金多开些工厂、多造些机器。但受一系列内外因素的干扰，统筹兼顾经济建设和国防建设并未像当初设想的那样顺利。从年代中期起，我国开始进行“三线建设”，经济资源被重点投入到重工业和国防工业上。军队规模日益膨胀，根据国务院新闻办公室发布的信息，文化大革命初期军队数量达到万人，国防预算占国家财政支出比例也高达26%。因此，这一阶段虽然我国提出了“军民结合”的思想，但实际上依然维持了“军民分离”的状况。
2、初步发展期：20世纪80年代初~20世纪90年代中期
在这一时期内，我国试图通过让军工厂生产民用品来纠正国防工业在经济、结构和组织等方面存在的问题。民品生产被视为吸收军工生产部门过剩产能的一种手段，可以为军工企业提供额外收入，以弥补军工企业经营不佳的问题。这一战略体现在邓小平的“十六字”方针中，即“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”。
在上述方针指导下，我国国防工业转型探索了许多新路径。第一，国防科技工业管理体制调整。从年开始，国防科技工业陆续脱离军队直接领导，并由国务院下属的部委转变为总公司，国防科技工业委员会隶属中央军委和国务院双重领导，负责国防科技工业的科研、生产和外贸。第二，国防工业广泛拓展到民用制造业领域。例如，中国航空业与西方飞机公司建立了许多合资企业,麦道公司在上海建立了一条生产线来制造MD-82和MD-90客机，波音公司、空中客车集团、西科斯基飞机公司、普惠公司和加拿大庞巴迪公司都在中国建立了生产西方民用飞机零部件的工厂。从20世纪80年代开始，中国造船厂也成功将大部分产能转为生产更加有利可图的民用产品，如散货船和普通货船。与此同时，中国导弹工业通过长征系列运载火箭进入了利润丰厚的卫星发射市场。第三，国防企业在其传统经济活动之外直接参与商业活动。兵工厂组装摩托车，飞机公司组装微型汽车和公共汽车，导弹工厂组装摩托车、电视机甚至纸箱。到20世纪90年代中期，中国70%的出租车，20%的相机和65%的摩托车都来自中国前武器工厂。到20世纪90年代末，中国国防工业产值的80%~90%是非军用业务提供的。
3、转变调整期：20世纪90年代中期~年
在20世纪90年代中期，我国的军民融合思路发生变化，开始强调“军转民”和“民参军”的双重重要性。中国政府不仅鼓励军工企业发展军民两用技术，而且还积极推动了军民联合技术合作。将先进的商业技术用于中国军工集团和支持军队整体现代化，成为一项明确政策。
在此期间，我国军民融合事业发生了一些新变化。第一，再次对国防科技工业管理体制进行变革。国防科工委完全退出军队序列，成立国防科技工业局，归属国务院工业与信息化部领导，军队成立总装备部，负责国防研发、装备采办和保障管理。这一改革奠定了军队与政府对国防科技工业的共同治理格局，政府在供给侧，军队在需求侧，各自发展出一套独立的治理体系。第二，军工企业与高科技部门的合作逐步建立，并开始取得成效。例如，军工企业和我国的大学、科研院所和民营研究机构等结成伙伴关系，建立技术孵化器，并对军民两用技术进行合作研发。“十一五”计划（~）期间，计划的许多技术取得了突破并实现产业化。第三，商用技术开始融入国防领域。我国在电子信息技术、造船、航空、航天运载火箭、卫星等领域积极发展先进商业技术，并将其融入国防领域。例如，军工造船业在这一阶段受益明显。在经历了初期的低端商业造船后，我国造船厂已经向复杂的船舶设计和模块化建造发展。第四，军工企业融资模式在资本市场建立的背景下逐步走向多元化。军工集团进行了股份制改造，子公司纷纷上市，股权融资比例逐步提升，同时积极运用资产重组、并购等资本运作手段，探索多种融资渠道。
4、深度发展期：年至今
从年起，我国军民融合事业进入深度发展期，这主要表现在以下几个方面：
首先，在战略规划上，军民融合在年正式上升为国家战略。年党的十九大指出：“深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展的格局，构建一体化的国家战略体系和能力”。
其次，在机构设置上，我国成立了中央军民融合发展委员会，这是协调军民融合战略制定和实施的最高机构。地方政府也纷纷成立省级层面的军民融合发展委员会。
再次，在法规政策上，我国密集颁布了一系列重要法规政策（表3），为军民融合在示范区建设、科研创新、技术转化、武器采购等领域的发展提供指导。
最后，在金融支持上，我国相继成立了一批产业扶持基金，并积极推进大型军工企业深度运用资本市场。逐步放松军工企业的上市限制，积极引导民营资本和社会资金投入到军队武器装备建设中,资产证券化已成为这一时期大型军工企业运用资本市场的重要手段。
五、我国进一步发展军民融合面临的问题与挑战
在军民融合深度发展时期，我国至少面临以下五方面的问题与挑战：一是在政府领导层面，面临“条块分割”下的地方治理困境；二是在创新层面，面临国防保密机制与协同创新、技术转化的内在冲突；三是在竞争层面，面临军工企业与民营企业的公平竞争难题；四是在金融层面，面临多元融资模式深度不足的问题；五是在制度层面，面临法规政策体系不完善的问题。
1、“条块分割”下的地方治理困境
央地关系是个老话题，这一问题在军民融合领域变得更加复杂。具体来说，经过多轮改革，我国国防工业管理体制形成了“条块分割”的治理模式：如图1所示，一是中央直属的大型国有军工集团及其驻省企业；二是国务院及对应的省级政府；三是中央军委与对应的战区和省军区。三条业务主线保留了相对独立的运作体系，在纵向上各行其是。但在横向上，无论是中央层面和地方层面都形成了一个个“块状”的层级结构。
“条块分割”背后反映的是多元利益主体的不同目标：中央政府旨在统筹国防建设和经济建设，建设一体化的国家战略体系和能力；地方政府意在带动经济增长，获得中央各项优惠政策和转移支付；军队的目标是让军工企业和优势民营企业展开竞争，促进武器装备质量提升，实现军事现代化；军工企业则希望通过军民融合相关优惠政策进一步扩大企业规模和市场份额。
为协调多方利益主体，我国成立了中央军民融合发展委员会，这一军民融合最高权力机关能够显著缓解中央层面的协调问题。但在区域层面，地方政府的治理负荷并未缓解，政府、军方和军工企业之间利益纵横交错，地方政府处在利益矛盾的中心位置。
2、军工企业与民营企业的公平竞争难题
与央地关系相似，国企和民企的公平竞争也是个老话题，但是在军民融合的背景下又呈现出诸多值得反思的新问题。
一是传统观念束缚。长期以来我国国防科技工业自成体系，军委装备采购部门和军工集团具有长期固定的合作关系，同时各军工集团内部也存在长期固定的配套协作关系，形成了较为牢固的产业体系。在此背景下，军工企业受本位思想影响，不愿接纳民企参与军工生产。同时，很多民企也认为，只有军工企业不愿承担的科研和生产任务，自己才有可能获得。
二是信息不透明。阻碍我国民营企业进入军工生产的一大障碍是军事采购过程缺乏透明度。虽然目前已经建立了军事采购信息网，民营企业可以查询具体的采购需求，但是对于具体的招投标过程，信息披露机制尚不完善。
三是实力差异悬殊。军工集团的业务范围几乎覆盖了绝大部分军工装备领域。在对军工项目进行项目评审、成果评价以及竞争性采购评标中，多数专家均来自于该领域的军工集团。这样造成军工集团既是运动员又是裁判员的局面，而民营企业的话语权明显不足。
3、国防保密机制与协同创新、技术转化的内在冲突
在推动军民融合的进程中，我国提倡建立军工集团、科研院所、国家重点实验室、国家创新中心和高校协同的创新体系。然而，我国严格的保密制度对协同创新体系的建立、军民技术的转化带来较大挑战。以大专院校为例，以“国防七子”为代表的高校积极寻求在军民融合中发挥作用，但大学在保密方面存在诸多问题：一是制度不完善，一些大学在获得保密认证后，没有设置有效的保密制度和长期政策；二是高校人员保密意识普遍较弱，研究人员之间更愿意分享信息，且人员流动性大。因此，保密要求是横亘在协同创新体系前方的现实障碍。
军用技术的民用推广也意味着民营企业将会更多接触到机密的军用技术。在我国，民营企业参与军工生产必须获得三项认证，也即武器装备科研生产单位保密资格认证、武器装备科研生产许可证、装备承制单位资格认证，其中保密资格认证的获取是最为困难的。在约50万家可能为国防工业做贡献的公司中，只有不到1%是军品产业链的参与者。此外，我国保密制度本身也存在一系列问题，如缺乏有效的保密监管体系，存在定密扩大、过度保护现象，定密与解密机制不顺畅等，这些问题限制了军工领域先进技术的转化，也削弱了民营企业“参军”的积极性。
4、多元融资模式深度不足
虽然我国的军民融合事业采用了市场化多元融资的模式，但每一细分融资渠道都存在诸多问题。
一是财政资金分配失衡，“民参军”企业受阻。军工企业由于有国家技术改造投入、有条件保证资金、建线经费和专项基金等资金保障，即使项目竞争失利，项目经费投入也可在正常经营范围之内核销。而私营企业都是自筹经费投入项目研发，政府经费支持非常有限。
二是多元融资利用深度不足。首先，我们统计了年军工集团在主板上市的35家公司财务数据，发现债券融资、股权融资和银行贷款分别占比41%、48%和11%，债券融资比重要比同期美国主要军工集团低11个百分点。我国债券融资占比偏低的重要原因之一是资产证券化水平不高，核心业务上市占比小。据美国国防新闻网统计，国外军工集团资产证券化率普遍在70%~80%的水平，而年我国军工集团资产证券化率平均在35%左右。其次，我国军工上市公司由军工集团的非核心类民品资产和业务打包而成，上市公司利润仅仅占总利润的23%[19]，而美国主要军工集团都基本上实现了整体上市。再次，虽然我国各地陆续成立了产业扶持基金，但是还没有和私人风险投资基金和创业基金有效联动。最后，对于融资租赁、供应链融资、知识产权质押融资的较为新兴的融资工具重视不足。
5、不完善的法规政策体系
我国军民融合事业在进入深度发展阶段以来，密集出台了一系列文件，有力地推动了相关事业的发展，但相较于国外还存在诸多不足。
一是顶层法律文件缺失。现有法律多是针对实践中遇到的局部问题而设立，缺乏人大及常委会颁布的，同时对军地双方具有较强约束力的综合性法律，例如《军民融合促进法》。
二是政策性文件偏多、法律较少。已出台的政策多为“办法”、“意见”等指导性文件，出台的立法规范也多为行政规章，数量虽多，但权威性不足，并且来自不同的主管部门。
三是法律政策链条留白较多。在基本建设、人才培养、军队社会化等领域缺少《国民经济动员法》、《交通战备动员法》、《科学技术动员法》、《装备动员法》、《军队社会化保障工作条例》等重要法律法规。
四是现有法律文件存在滞后性问题。例如，与国防科技安全相关的《保密法》就面临信息技术快速更新的问题。法律滞后既使得最新的技术没有得到保护，也导致可以解密的技术不能实现民用。
六、政策建议
针对我国进一步发展军民融合面临的问题和挑战，我们结合国际经验教训，从领导机制、竞争、创新、金融和制度五个层面提出以下政策建议。
第一，完善政府领导与决策机制。在这方面，日本在政府、军方和民营企业之间形成的分工明确且动态协调的政策决策机制尤其值得借鉴。一方面，中央军民融合委员会作为指导我国军民融合发展的最高机构，可以建立一个常态化的跨部门协调机制，引导国务院相关部委和中央军委相关部门协调沟通，同时考虑引入地方军政代表参与。另一方面，为了协调多方利益，可以建立军民融合项目制和临时跨部门工作小组制度，由政府部门、军方、军工企业、民营企业以及科研院所等利益主体派出代表，省级军民融合发展委员会负责协调和召集人员，领导和监督项目实施。
第二，营造军工企业与民营企业紧密协作与竞争共存的环境。其一，对不同领域的军品生产进行分类管理：关键领域由国家主导；重要领域可适度放开，鼓励军工企业和民营企业竞争；一般领域则完全放开，采用市场化规则，保证充分竞争。其二，培育军民融合领域的龙头民企。优选一批民营企业，给予更多的政策扶持、项目推介和高新技术转移，并开展与国家重点实验室、大专院校的对接辅导，增强这些优势民企在军品市场的竞争力。
第三，完善定密与解密机制、建立保密监管体系。对于军民融合协同创新体系构建中涉及的大专院校、科研院所等机构，要不断完善定密管理、涉密人员管理、网络保密管理、涉密项目管理、信息设备管理等工作机制，建立保密监管的长效机制，加强技术防护。最终形成有效的安全保密监管体系，确保国家秘密安全。
第四，提高多元融资模式的效率。其一，公共资金支持要成体系，同时兼顾公平。一方面，借鉴日本经验，让政府部门、政策性金融机构、国有商业银行协调起来，综合通过财政补贴、税收优惠、低息贷款、技术改造与开发专项贷款、政府担保贷款的形式为军民融合企业提供资金支持；另一方面，建议设立“民参军”政府财政专项基金，保障“民参军”企业享受财政支持。其二，借鉴美国，综合使用多种金融工具，深度利用资本市场（表4）。
第五，健全法律政策机制。无论是军民融合发展比较成功的美国和日本，还是仍然处于探索阶段的俄罗斯，都逐步建立了一套多层次、多领域且动态更新的综合法规政策体系。首先，在顶层设计上，我们可以考虑在宪法层面引入军民融合的相关内容，强化宪法对军民融合的规范和指导，也应该在人大及常委会层面出台诸如《军民融合促进法》等综合性法律，提高对军队和地方政府的普遍约束性。其次，在专项法律上，应尽快填补相关空白，补充军民融合各具体领域的专项法律文件。最后，在法律政策更新上，应建立执行效果反馈机制，面对军民融合的深度发展和信息技术领域的更新换代，定期对现有的法律文件进行审议和修订。
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